02282022 時事觀察 國凱：中國「領導高度重視」治理方式的利與弊

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國凱　美國《星島中文電臺》「時事觀察」節目
美國時間：2022年2月28日
星期一：中國「領導高度重視」治理方式的利與弊

近期，江蘇省就「八孩母親事件」開展問責，對包括豐縣縣委書記、縣長在內的17名黨員幹部作出處理，力度可謂空前。這也反映出，在地方治理中，幹部不作為、失職失責仍是一個棘手問題。

就此，中國內地學術期刊《文化縱橫》分享了一篇文章，以我國公共治理中的「領導高度重視」現象為切入點，揭示官僚科層製運作中的「注意力分配」框架，對官員失職失責現象進行深入剖析，希望能刺激讀者的思考。這集節目也希望分享這篇文章的重點給大家，希望也能刺激聽眾朋友的思考。

本文原載《中國行政管理》2019年第4期，原題為《領導高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，全文超過一萬字，一下是我總結簡化的重點。

在公共治理的實踐中，「高度重視」普遍存在於領導話語體系之中。無論是領導者的講話還是對轄區治理的規劃思路，都體現出領導對地方治理的偏好和重視。任何事件無論其復雜程度與處理難度，都會因為領導高度重視而得到有效解決。因此，剖析領導高度重視的邏輯是了解中國政策執行的重要途徑，是分析政府過程的必要手段，也是研究政府行為的重要觀察窗口。

學術界對領導高度重視的觀察視角多是批判性的（「人治」， 「官本位」）。因此，在依法治國的大背景下，更加強調法治的規模效應，領導高度重視式治理必然飽受詬病。

因此，本文將從領導高度重視的現實必要性入手，解釋官員注意力分配影響因素，進而分析科層運作中的注意力分配方式及其局限性，在此基礎上構建有效且正當的注意力分配規則。

▍第一： 「領導高度重視」的現實必要性

理性官僚製應該遵循一定的法律、法規和規章製度，它們是明確的，可以預測的，也是可以學習的。

然而在實際上，政府官員通過注意力分配解決常規科層運作中無法有效應對的「個性化」問題。具體而言：

（一）單一制大國的縱向控制與政策彈性的平衡
（二）公職人員理性精神的塑造及其踐行能力的培養並非易事
（三）強化問責的邊界不清

如果某一事件起初並沒有受到領導重視，因為處理不當而造成社會不滿，為了給民眾一個說法，需要有官員承擔相應問責，此時被問責的官員不一定是真正對此事負直接責任的官員，處於較低級別的官員常常會成為回應社會問責的替罪羊。

▍第二：領導高度重視的都是什麽事？

什麽樣的事件會吸引領導注意力而被高度重視呢?通常，具有顯著性特征的事件會吸引領導的注意力。因為人們往往對於顯著或生動事件賦予很高的權重或者關注度，而對於不顯著的事件賦予很低的權重或者關注度。有些事件引起領導重視是因為其在努力避免被問責，有些事件引起領導重視是為了向權力中心顯示政績。

▍ 第三：「領導高度重視」具體怎樣操作？

就整個治理結構和治理機製而言，領導高度重視本質上是具有個性化特征的反科層運作，但是，就領導高度重視的事件本身而言，其實現避責或邀功之目標依然需要回歸到科層運作中來。在中國，領導高度重視逐漸具有規律性，形成相對穩定的治理工具組合，可以概括為「領導牽頭、部門協調、財政支持、結果導向」四個方面，相關主體心照不宣地明白其中的重要性，在工作動力和責任意識上明顯高於一般事項，這些是這種治理方式有效性的基本保障。

（一）領導牽頭：成立工作專班

「工作好不好，關鍵看領導」是地方官員評價工作績效的常用話術。需要領導高度重視的社會問題往往具有較大的復雜性，這種復雜性更多地體現為責任劃分不清，單一職能部門難以解決，需要多部門協作完成。在常規行政管理工作中，各部門之間因職責不清會存在「好事人人都想管、壞事人人管不了」的現象。這時，就需要一個淩駕於各職能部門之上的力量來協調彼此的職責矛盾。領導高度重視某項事件，會對其進行一定的組織協調，較為常見的做法是從相關部門中抽調業務能力強的人員成立工作專班。這種工作機製能夠發揮工作專班齊心協力、攻堅克難的作用，專班成員能夠各司其職，高效率地完成各項工作任務。

（二）部門協調：及時現場辦公

召開現場辦公會是領導高度重視的具體化、實踐化。通常的運行過程是主要領導攜相關職能部門，深入問題現場調查研究，暢通信息表達與獲取的渠道，及時掌握社會問題發生的關鍵原因，並利用職能部門領導都在現場的有利形勢，明確各方責任主體，通過官僚體製自上而下的等級壓力、政治紀律、權威資源等督促各職能部門領導表態、解決。現場辦公有利於獲取決策的第一手信息資源，消除政策執行過程中的阻滯現象，有效解決推諉扯皮和歷史遺留的社會問題。

現場辦公依賴於領導的智慧和膽略、以較短的時間和較高的工作效率選擇相對滿意的決策方案，解決了某一特定的社會問題，是一種短期、直接、有效的工作方法。但是，這種應急式、政治任務式的行政過程，只能是行政管理工作中的特殊形式，容易造成職能部門疲於奔命，不利於政府的常態化運轉。同時，現場辦公由於過於追求決策的效率，對決策方案的論證不夠充分，缺乏深思熟慮的長遠考慮，容易導致所做出的決策並不符合事件發生發展的客觀規律，從長期來看可能出現反彈。
（三）財政支持：撥付專項經費

撥付專項經費是領導高度重視的行為載體。很多所謂復雜的社會問題其實也很簡單，經費的掣肘往往是其關鍵原因。

（四）監管保障：開展強力問責

領導高度重視的目標就是盡快化解社會風險，實現秩序的穩定與社會的和諧。領導重視的表現主要有嚴厲打擊、專項整治等方式，「集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題是執政黨與政府在實用理性主導下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇」。從短期效益來看，作為領導高度重視手段的專項整治還具有一些積極效應，「不僅效率高，而且聲勢浩大，具有極高的民眾回應性，對監管人員而言可以增加行政權力和資源、創造新的政績、樹立權威和聲譽以及由集體承擔責任等好處」。從這一角度而言，無論是民眾還是領導者，都希望事態的迅速化解，當事官員任何頂風作案、有礙於事態解決，或者敷衍了事的行為都將會受到嚴懲。理性的、具有明確成本收益分析的個體，最優行為選擇是在領導高度重視的情況下積極配合，盡快化解社會矛盾和風險，任何投機的行為都可能會對其職業生涯產生致命的危害。領導高度重視在監管上形成了強大的問責作用。因此，對不能及時發現並解決問題的相關人員進行責任追究是領導高度重視的方式之一。

▍第四：「領導高度重視」式治理的局限性

（一）降低科層組織的專業化程度

純粹照章辦事的運行方式排除了個體情感，強調分工和組織的協作，因而是高效率的。但是領導高度重視的治理方式可以說是從高位向下實施政治壓力，地方官員往往會以績效目標為導向而不顧科層組織的專業分工。

具體而言：一方面會擾亂政府部門中的常規行政，分散下級政府官員的注意力，即使對受關注事件的處理得到很好的解決，日常的工作也會受到一定幹擾。因為政府的層級性與等級分明決定了下級政府對上級交辦的事項必須毫無意見的去執行，有時候為了某一上級重視的任務甚至會動員全體部門的官員進行處理事件，以獲得較高的認可。這種上級動員的體製，把不是相關職責範圍的官員也牽扯進來，影響到政府部門的整體行政效率。另一方面，領導高度重視的治理模式會對下級政府形成目標的替換，造成政府職能的異化。比如某一職能部門本來該負責其職責內的事項，而被動員到領導重視的事項，這樣的目標替換導致部門績效的產出低下，容易引發公民對職能部門的不滿。

（二）容易形成「滅火」式組織文化

就事件本身而言，領導高度重視加速了問題的解決，是一種很有效率的工作方式。但是，這種方式本質上是一種具有臨時性特征的人治方式，在「政治任務」中最為常見，與滅火(fire fighting)類似。從好的方面來看，滅火式工作可以忽略掉一些無關緊要的小事，從壞的方面來看，它過度消耗了組織資源。因為對事件的迫切關注使得領導常常深入事件所在地區的前線考察，督促下級官員認真履行職責。在此期間，對政府內外人力動員以及為此召開相關會議與發布會，對於某些事情處理不滿意的地方還需要進行重新來過，都會增加政府的行政成本，而且臨時組成的領導機構也會增加組織管理的費用和開支。即便如此，科層組織中的公職人員依然疲於奔命在領導重視的事件之中，甚至此項工作還沒有完成，另一個專班又要成立，另一項重視工作任務又要去完成。更壞的是，這種治理方式因其短期有效而被推廣使用之後，慢慢地形成了一種滅火式組織文化。它消解了組織的前瞻性發展目標，讓各級官員不會思考如何「防火」而專注於「滅火」，不去思考問題發生的根源是什麽，而是專注於事後的補救。

（三）任務跳躍與績效誤判

任務跳躍(task juggling)是指當員工同時在不同的項目之間分配其工作時間時，在單個項目所花費的時間增加的同時其產出效率下降。表面上看，這一緊急任務完成的效率很高，但是，站在全局的角度考慮的話，從整體績效是下降的。

激勵機製通常是基於職責設計的，因員工完成了太多非職務範圍內的領導高度重視事項，導致無法對其在既有的激勵機製內進行考核，大大增加了考核的模糊性和領導者的主觀判斷，將會進一步降低分工的專業化和職位說明書的非約束性，員工不再追求工作完成程度，而追求被領導者的認可程度，將主要精力從實際工作移至迎合領導好惡，整體績效必然受到負面影響。

（四）非重視事件的「政策之窗」開啟延遲

不得不承認，領導高度重視的治理模式對於解決絕大部分的社會問題是缺乏有效性的，反而因為對社會事項的重視出現了重視的事情優先辦理，不受重視的事情放緩辦理的情況，這實際上是減緩了非受重視問題打開政策之窗的時間，延長了社會問題的化解，政府的政治回應性大打折扣。

▍第五：如何完善「領導高度重視」的治理方式

領導高度重視是公共治理的一種有效形式，以領導對事件的關注推動政府官員著力於解決相關事件，實現治理的有效性。這種治理形式雖有一些內在缺陷但也有其現實合理性。因此，重要的不是改變甚至消滅這種治理形式，而是如何將這種治理形式納入普適價值之中，得到社會的普遍認同和尊重，實現其治理有效性與正當性的統一。

（1）高壓反腐，對領導造成震懾力
（2）不能「鬧大了」再重視
（3）整體績效評價

參考資料：
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